國務院關于全國部分地區(qū)要素市場化配置

綜合改革試點實施方案的批復

國函〔2025〕86號

北京市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、河南省、湖南省、廣東省、重慶市、四川省人民政府，國家發(fā)展改革委：

你們關于開展要素市場化配置綜合改革試點的請示收悉?，F(xiàn)批復如下：

一、同意自即日起2年內開展北京城市副中心、蘇南重點城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區(qū)內地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點，原則同意有關實施方案，請認真組織實施。

二、方案實施要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，以綜合改革試點為牽引，深入推進要素市場化配置改革，完善要素市場制度和規(guī)則，著力破除阻礙要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，推動要素質量逐步提高、生產(chǎn)要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放，為促進新質生產(chǎn)力發(fā)展、縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設、構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制提供堅強支撐。

三、有關省級人民政府要切實承擔主體責任，加強組織實施，圍繞深化要素協(xié)同配置、提升要素配置效率、探索新型要素配置方式、優(yōu)化新業(yè)態(tài)新領域要素保障、促進服務業(yè)高質量發(fā)展等目標，聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)推進改革試點，堅持問題導向、從實際出發(fā)，分類施策推進改革，明確工作要點、任務分工和成果形式，統(tǒng)籌做好支持保障，結合當?shù)貙嶋H情況和新業(yè)態(tài)新領域發(fā)展需要，因地制宜大膽創(chuàng)新，開展差別化改革探索，及時跟蹤評估試點效果、總結推廣經(jīng)驗做法。重大事項及時請示報告。

四、國家發(fā)展改革委要牽頭做好統(tǒng)籌協(xié)調和指導服務，會同國務院有關部門積極支持指導試點地區(qū)抓好方案落實，做好風險管控和應對處置，總結提煉制度成果，形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法，力求抓出改革成效。試點過程中凡涉及調整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，按法定程序經(jīng)全國人大及其常委會或國務院授權后實施。

附件：1.北京城市副中心要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　2.蘇南重點城市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　3.杭甬溫要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　4.合肥都市圈要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　5.福廈泉要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　6.鄭州市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　7.長株潭要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　8.粵港澳大灣區(qū)內地九市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　9.重慶市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

　　　10.成都市要素市場化配置綜合改革試點實施方案

國務院?????????????

2025年9月8日??????????

（此件公開發(fā)布）

附件8

粵港澳大灣區(qū)內地九市要素市場化配置

綜合改革試點實施方案

試點范圍包括廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、江門市、肇慶市、惠州市、東莞市、中山市全域。

一、促進技術要素成果轉化

（一）健全職務科技成果產(chǎn)權制度。有序開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，將經(jīng)驗推廣到珠三角國家科技成果轉移轉化示范區(qū)范圍內的公立高校和科研機構。支持國有科技型企業(yè)將研發(fā)團隊及重要貢獻人員對科技成果轉化轉讓凈收益的分享比例提高至50%以上。

（二）完善科技創(chuàng)新資源配置方式。鼓勵建立主要由市場決定的科技項目遴選、資源配置、成果評價制度。支持國家級科研機構和教育部直屬高校在粵新型研發(fā)機構按規(guī)定享受地方優(yōu)惠政策，推進新型研發(fā)機構創(chuàng)新發(fā)展。支持推廣企業(yè)創(chuàng)新積分制，優(yōu)化企業(yè)科技特派員制度。支持行業(yè)領軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，探索實施首席科學家負責制，與國家實驗室、科研機構等聯(lián)合承擔國家重大科技項目。

（三）促進技術要素與資本要素融合發(fā)展。支持完善科技信貸風險準備金使用方式。推進國有創(chuàng)投機構改革，完善政府投資基金績效評價體系，支持開展不穿透到單個項目的綜合考核、審計與評價。優(yōu)化知識產(chǎn)權交易服務市場。

二、提高土地要素配置效率

（四）探索土地管理制度改革。創(chuàng)新綠地用地規(guī)模管理模式，探索特大城市、超大城市大片綠地等連片開敞空間依法辦理用地手續(xù)但不納入城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模管理。按照國家明確的范圍、標準和規(guī)則，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標調劑。

（五）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式。鼓勵采用長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期供應等方式供應產(chǎn)業(yè)用地。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，完善彈性出讓年期制度。推動產(chǎn)業(yè)用地實施“標準地”出讓，建立健全投資強度、容積率、畝均稅收、就業(yè)貢獻、研發(fā)經(jīng)費投入強度等控制指標體系。推進不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合、置換等政策。

（六）以市場化方式盤活存量土地。制定城鎮(zhèn)低效用地認定標準，鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施盤活城鎮(zhèn)低效用地。探索存量工業(yè)用地盤活利用，深化“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造和村級工業(yè)園整治。支持在國有企業(yè)改制中對廣東省政府批準實行授權經(jīng)營或國家控股公司試點的企業(yè)，經(jīng)依法批準采用授權經(jīng)營或國家作價出資（入股）方式配置土地。在確保運營安全的前提下，支持創(chuàng)新地上地下空間綜合利用方式，完善城市公共交通場站用地政策。可根據(jù)實際情況選擇需求緊迫、條件成熟的城市，探索開展工商業(yè)用地使用權續(xù)期試點。支持通過土地預告登記實現(xiàn)建設用地使用權轉讓。

（七）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。因地制宜探索多元化保障農民戶有所居，探索通過出租、入股、合作等方式盤活利用閑置農房的有效路徑。按照國家統(tǒng)一部署，有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市改革。加快建設統(tǒng)一的土地二級市場交易平臺，建立規(guī)則統(tǒng)一、規(guī)范透明的農村產(chǎn)權流轉交易市場體系。

（八）推進合理有序用海。深化陸源入海污染治理，實施重點海域綜合治理攻堅，持續(xù)改善近岸海域環(huán)境質量。強化海域海島使用精細化管理，開展近海海底、養(yǎng)殖用海調查，構建海洋大數(shù)據(jù)平臺。深化海域海島有償使用改革，探索養(yǎng)殖用海市場化出讓，探索對助航導航、測量、氣象觀測、海洋監(jiān)測和地震監(jiān)測等公益設施用島簡化審批手續(xù)和申請材料。推進海域使用權不動產(chǎn)登記制度創(chuàng)新，支持海域使用權通過申請批準或者采取招標、拍賣、掛牌方式出讓，探索按照海域的水面、水體、海床、底土等分層設立使用權。

三、引導人力資源要素暢通流動

（九）深化戶籍制度改革。全面實施居住證制度，擴大居住證附加的教育、住房保障等基本公共服務范圍并提高標準，完善以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學政策，支持城鄉(xiāng)非就業(yè)居民持居住證參加廣東城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。建立以身份證為標識的人口管理服務制度，全面實施實有人口居住登記和流動人口電子居住證管理，實現(xiàn)戶籍、教育、民政、衛(wèi)生健康、社保、醫(yī)保等部門人口服務基礎信息共享。搭建人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)。建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫(yī)生編制等保障機制。支持粵港澳大灣區(qū)內地九市加大事業(yè)編制統(tǒng)籌力度。

（十）暢通勞動力和人才社會性流動渠道。指導用人單位采取符合實際的引才措施，不以人才稱號和學術頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內高層次人才。引進戰(zhàn)略科學家和擁有顛覆性技術的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊、“高精尖缺”人才，在編制、崗位、工資方面可“一事一議、一人一策”。支持事業(yè)單位通過特設崗位引進急需緊缺高層次專業(yè)化人才。支持建立技能學分制。推進流動人員人事檔案數(shù)字化。

（十一）激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。逐步向試點城市事業(yè)單位和科技型企業(yè)下放高級職稱評審權限，支持符合條件的社會組織承接職稱評審。支持事業(yè)單位科研人員按照有關規(guī)定離崗創(chuàng)辦企業(yè)，高校、科研院所可設立流動崗位吸引具有創(chuàng)新實踐的企業(yè)家、科技人才按照有關規(guī)定兼職。支持探索外籍人才停居留便利制度，落實港澳人員和外籍人才在粵參保繳費政策，實現(xiàn)人才“優(yōu)粵卡”全省一卡通行。完善薪酬調查和信息發(fā)布制度。

四、加快培育數(shù)據(jù)要素市場

（十二）完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制。支持建設省市一體化“一網(wǎng)共享”平臺。全面推廣首席數(shù)據(jù)官制度，探索公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理。探索開展政府數(shù)據(jù)授權運營，建設公共數(shù)據(jù)運營機構。完善“開放廣東”平臺，優(yōu)先推進企業(yè)登記、衛(wèi)生健康、交通運輸、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。

（十三）拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景。支持探索數(shù)據(jù)要素標準化，推動人工智能、區(qū)塊鏈、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領域數(shù)據(jù)采集標準化，推廣數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估。支持構建農業(yè)、工業(yè)、交通運輸、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，推動建立工業(yè)基礎大數(shù)據(jù)庫，加快制造業(yè)數(shù)字化轉型。探索以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，深化全球溯源中心應用，推動“區(qū)塊鏈 政務服務”創(chuàng)新應用。

（十四）加強數(shù)據(jù)安全保護。支持制定省市兩級各部門及相關行業(yè)和領域的重要數(shù)據(jù)目錄。加強數(shù)據(jù)隱私保護，完善個人信息授權使用制度，支持探索設立公益性的個人數(shù)據(jù)服務機構。建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度。運用可信身份認證、數(shù)據(jù)簽名等數(shù)據(jù)保護措施和區(qū)塊鏈等新技術，強化對算力資源和數(shù)據(jù)資源的安全防護。支持探索建設數(shù)據(jù)平臺存儲國家核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)。探索跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管方式。

五、增強資本要素配置能力

（十五）增加有效金融服務供給。推進省內各級融資信用服務平臺融入國家產(chǎn)融合作平臺和全國一體化融資信用服務平臺網(wǎng)絡。推動商業(yè)銀行、供應鏈龍頭企業(yè)在依法合規(guī)、風險可控前提下合作開展供應鏈金融業(yè)務模式和風險管理創(chuàng)新。支持穩(wěn)步推進農村信用社聯(lián)合社改革。探索創(chuàng)新數(shù)字人民幣應用場景。

（十六）發(fā)展多層次資本市場。支持深圳證券交易所繼續(xù)完善上市制度，發(fā)揮好全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)轉板上市功能，打造粵港澳大灣區(qū)債券平臺，建立連接技術市場與資本市場的全國綜合服務平臺。高標準建設廣州期貨交易所，不斷健全品種體系。支持區(qū)域性股權市場建設擬上市企業(yè)綜合培育平臺，穩(wěn)慎探索私募股權和創(chuàng)業(yè)投資份額轉讓，加強與全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)的合作銜接。

六、加強資源環(huán)境市場制度建設

（十七）加快完善資源市場化交易機制。支持逐步構建完善的“中長期 現(xiàn)貨”、“電能量 輔助服務”電力市場交易體系，鼓勵各類經(jīng)營主體提供多元輔助服務。支持通過市場化交易形成燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，促進下游電價與上游煤價有效聯(lián)動傳導，提高電力中長期交易簽約履約質量。深化南方電力現(xiàn)貨市場建設，推動市場長周期運行，推動省間送電參與廣東電力現(xiàn)貨市場。推動電力交易機構獨立規(guī)范運行。深化天然氣市場化改革，支持依托現(xiàn)有交易場所依法合規(guī)開展天然氣交易，提高儲氣調峰和氣量平衡輔助服務能力。

（十八）探索構建統(tǒng)一的綠色要素交易體系。支持依托公共資源交易平臺和現(xiàn)有交易所開展綠色要素交易，推動電力交易市場、綠電交易市場、碳交易市場等協(xié)同運行。積極推動綠色電力交易和綠色電力證書交易。深入?yún)⑴c全國碳排放權交易市場，推動地方碳排放權交易市場逐步納入全國統(tǒng)一碳市場。培育區(qū)域用水權交易市場。推動排污權交易與排污許可制度有機銜接，完善排污權市場化交易制度。支持依托現(xiàn)有交易場所依法合規(guī)開展海洋資源交易。推進自然資源確權登記。穩(wěn)步開展生態(tài)產(chǎn)品總值試算，探索將生態(tài)產(chǎn)品價值核算基礎數(shù)據(jù)納入國民經(jīng)濟核算體系。

七、全面提高要素協(xié)同配置效率

（十九）強化新業(yè)態(tài)新領域和服務業(yè)要素保障。聚焦深海、航空、生命健康、新型能源、人工智能、現(xiàn)代種業(yè)等新業(yè)態(tài)新領域，推動生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置，促進各類先進生產(chǎn)要素向發(fā)展新質生產(chǎn)力集聚。用好深圳、廣州南沙（大灣區(qū)）、粵澳橫琴國際先進技術應用推進中心等現(xiàn)有創(chuàng)新平臺，率先推動海陸空全空間智能無人體系應用和標準建設。加快構建綠色能源等領域準入政策體系，積極擴大數(shù)字產(chǎn)品市場準入。完善主要由市場供求關系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預。健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。深化服務業(yè)領域改革，研究推動商業(yè)醫(yī)療補充保險政策落地，加強要素綜合配置保障。

（二十）推動人力資源市場一體化。在除廣州市、深圳市外的城市開展戶籍準入年限同城化累計互認，探索居住證互通互認制度，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進本地人口和外來人口市民化。推動人力資源信息共享、公共服務就業(yè)平臺共建。探索外國人來華工作便利化。依托全國一體化政務數(shù)據(jù)共享樞紐，開展基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)直接結算工作，推動病歷、醫(yī)學檢驗檢查結果等跨地區(qū)、跨機構共享互認。

（二十一）推動技術市場一體化。推動科技創(chuàng)新券在城市間政策銜接、“通用通兌”。支持共建科技資源共享服務平臺、科技研發(fā)和轉化基地，組建技術交易市場聯(lián)盟，聯(lián)合攻關產(chǎn)業(yè)關鍵共性技術。加快建設技術轉移轉化平臺。支持高等院校、科研院所、企業(yè)等創(chuàng)新主體聯(lián)合組織或參與國際大科學計劃和大科學工程，設立急需的科技類國際性產(chǎn)業(yè)與標準組織，探索共建應對國際技術壁壘的評議檢測平臺。

（二十二）推動政務服務一體化。除法律法規(guī)另有規(guī)定或涉密等外，政務服務事項全部納入政務服務平臺辦理，全面實現(xiàn)同城化“一網(wǎng)通辦”。加強民生檔案異地查詢聯(lián)動。消除經(jīng)營主體異地遷址隱形阻礙，推動各類審批流程標準化和審批信息互聯(lián)共享，加強全鏈條核查和監(jiān)管，推動守法規(guī)范經(jīng)營。