——中國人民銀行行長潘功勝在2025金融街論壇年會上的主題演講

尊敬的何立峰副總理、尹力書記、殷勇市長，尊敬的各位來賓：

大家好！

剛才，何副總理作了重要講話，對于我們深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆四中全會精神，準確把握形勢任務(wù)，扎實做好“十五五”時期宏觀調(diào)控和金融發(fā)展開放穩(wěn)定的各項任務(wù)，都具有重要的指導(dǎo)意義。我們將認真貫徹落實。

非常感謝北京市委、市政府特別是尹書記、殷市長和社會各界一直以來對人民銀行工作的關(guān)心和支持。

首先，我就近期市場比較關(guān)注的幾個問題作個簡要說明。

第一，關(guān)于適度寬松的貨幣政策。一年多來，面對復(fù)雜嚴峻的國內(nèi)外形勢，我們按照中央決策部署，在何副總理的具體指導(dǎo)下，堅持支持性的貨幣政策立場，綜合運用數(shù)量、價格、結(jié)構(gòu)等多種貨幣政策工具，保持流動性充裕。反映金融運行的主要宏觀金融指標也體現(xiàn)了適度寬松的貨幣政策狀態(tài)，9月末，社會融資規(guī)模同比增長8.7%，M2同比增長8.4%，貸款同比增長6.6%，還原地方債務(wù)置換影響后的貸款增長7.7%左右，社會融資成本也處于歷史低位，為我國經(jīng)濟的回升向好和金融市場穩(wěn)定運行創(chuàng)造了良好的貨幣金融環(huán)境。

我們將繼續(xù)堅持支持性的貨幣政策立場，實施好適度寬松的貨幣政策，綜合運用多種貨幣政策工具，提供短期、中期、長期流動性安排，保持社會融資條件相對寬松。同時，繼續(xù)完善貨幣政策框架，強化貨幣政策的執(zhí)行和傳導(dǎo)。

第二，關(guān)于央行在公開市場買賣國債。去年，人民銀行落實中央金融工作會議部署，在二級市場開始國債買賣操作。這是豐富貨幣政策工具箱、增強國債金融功能、發(fā)揮國債收益率曲線定價基準作用、增進貨幣政策與財政政策相互協(xié)同的重要舉措，也有利于我國債券市場改革發(fā)展和金融機構(gòu)提升做市定價能力。實踐中，人民銀行根據(jù)基礎(chǔ)貨幣投放需要，兼顧債券市場供求和收益率曲線形態(tài)變化等情況，靈活開展國債買賣雙向操作，保障貨幣政策順暢傳導(dǎo)和金融市場平穩(wěn)運行。今年初，考慮到債券市場供求不平衡壓力較大、市場風(fēng)險有所累積，我們暫停了國債買賣。目前，債市整體運行良好，我們將恢復(fù)公開市場國債買賣操作。

第三，關(guān)于數(shù)字人民幣和市場化虛擬貨幣。數(shù)字人民幣是人民銀行發(fā)行和監(jiān)管的法定數(shù)字貨幣，兼容了分布式賬本等新興技術(shù)。歷經(jīng)近年來的穩(wěn)妥推進，數(shù)字人民幣生態(tài)體系初步建立。下一步，人民銀行將進一步優(yōu)化數(shù)字人民幣管理體系，研究優(yōu)化數(shù)字人民幣在貨幣層次之中的定位，支持更多商業(yè)銀行成為數(shù)字人民幣業(yè)務(wù)運營機構(gòu)。我們已經(jīng)在上海設(shè)立數(shù)字人民幣國際運營中心，負責數(shù)字人民幣跨境合作和使用；在北京設(shè)立數(shù)字人民幣運營管理中心，負責數(shù)字人民幣系統(tǒng)的建設(shè)、運行和維護，促進數(shù)字人民幣發(fā)展，助力首都國家金融管理中心建設(shè)。

近年來，市場機構(gòu)發(fā)行的虛擬貨幣特別是穩(wěn)定幣不斷涌現(xiàn)，但整體還處在發(fā)展早期。國際金融組織和中央銀行等金融管理部門對穩(wěn)定幣的發(fā)展普遍持審慎態(tài)度。10天前，在華盛頓召開的IMF/世界銀行年會上，穩(wěn)定幣及其可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險成為各國財長、央行行長討論最多的話題之一，比較普遍的觀點主要集中在，穩(wěn)定幣作為一種金融活動，現(xiàn)階段無法有效滿足客戶身份識別、反洗錢等方面的基本要求，放大了全球金融監(jiān)管的漏洞，如洗錢、違規(guī)跨境轉(zhuǎn)移資金、恐怖融資等，市場炒作投機的氛圍濃厚，增加了全球金融系統(tǒng)的脆弱性，并對一些欠發(fā)達經(jīng)濟體的貨幣主權(quán)產(chǎn)生沖擊。

2017年以來，人民銀行會同相關(guān)部門先后發(fā)布了多項防范和處置境內(nèi)虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險的政策文件，目前這些政策文件仍然有效。下一步，人民銀行將會同執(zhí)法部門繼續(xù)打擊境內(nèi)虛擬貨幣的經(jīng)營和炒作，維護經(jīng)濟金融秩序，同時密切跟蹤、動態(tài)評估境外穩(wěn)定幣的發(fā)展。

第四，研究實施支持個人修復(fù)信用的政策措施。人民銀行運營的征信系統(tǒng)是一項重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，對企業(yè)和個人的金融違約行為進行記錄，并供金融機構(gòu)在開展業(yè)務(wù)時進行查詢和風(fēng)險評估，20多年來，對我國社會信用體系建設(shè)、防范金融風(fēng)險發(fā)揮了重要作用。根據(jù)《征信業(yè)管理條例》，在征信系統(tǒng)中，違約記錄的存續(xù)期為5年。過去幾年，受新冠疫情等不可抗力影響，一些個人發(fā)生了債務(wù)逾期，雖然事后全額償還，但相關(guān)信用記錄仍持續(xù)影響其經(jīng)濟生活。為幫助個人加快修復(fù)信用記錄，同時發(fā)揮違約信用記錄的約束效力，人民銀行正在研究實施一次性的個人信用救濟政策，對于疫情以來違約在一定金額以下且已歸還貸款的個人違約信息，將在征信系統(tǒng)中不予展示。這項措施我們將在履行相關(guān)的程序后，由人民銀行會同金融機構(gòu)進行必要的技術(shù)準備，計劃在明年初執(zhí)行。

我今天的演講主題是：中國宏觀審慎管理體系的建設(shè)實踐與未來演進。

黨的十九大提出，健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架。近年來，我們有序推進，取得重要進展。剛剛召開的黨的二十屆四中全會進一步提出，構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。在去年6月份的陸家嘴論壇上，我對中國未來貨幣政策框架的演進作了比較系統(tǒng)的介紹。今天，我想和大家報告一下構(gòu)建宏觀審慎管理體系的一些考慮。

一、宏觀審慎管理的內(nèi)在邏輯和中國實踐

2008年國際金融危機發(fā)生之后，國際社會對危機的成因和教訓(xùn)進行深刻反思，認識到單體金融機構(gòu)穩(wěn)健并不代表金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)健，需要彌補微觀審慎監(jiān)管的不足，加強宏觀審慎政策應(yīng)對，防范金融風(fēng)險的順周期積累以及跨機構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染，并將加強宏觀審慎管理作為國際金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容。

在G20框架內(nèi)，國際組織和主要經(jīng)濟體圍繞建立健全宏觀審慎管理政策框架、改革完善金融監(jiān)管制度、加強系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)測評估等作出了持續(xù)努力。中央銀行作為宏觀調(diào)控和金融管理部門，也是金融體系的最后貸款人，在各國宏觀審慎管理體系中普遍承擔了重要職責。

經(jīng)過多年實踐，全球初步形成了操作性較強的宏觀審慎管理體系。2020年新冠疫情期間，除了采取支持性的貨幣政策外，主要經(jīng)濟體普遍運用降低逆周期資本緩沖、流動性監(jiān)管要求等宏觀審慎政策措施應(yīng)對重大沖擊，疫情后又推動宏觀審慎政策立場重回中性，展現(xiàn)出良好的靈活性，增強了全球金融體系的韌性和穩(wěn)健性，提高了逆周期調(diào)節(jié)的空間和能力。

貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管各有側(cè)重。貨幣政策主要針對宏觀經(jīng)濟和總需求管理，通過逆周期調(diào)節(jié)來平抑經(jīng)濟周期波動，為經(jīng)濟穩(wěn)定增長和金融市場穩(wěn)定運行營造適宜的貨幣金融環(huán)境。微觀審慎監(jiān)管主要關(guān)注單體金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行，運用多種監(jiān)管手段，促進金融機構(gòu)審慎穩(wěn)健經(jīng)營。宏觀審慎管理則直接和集中作用于金融體系本身，聚焦具有系統(tǒng)性特征的風(fēng)險，維護金融體系整體穩(wěn)定，阻斷或弱化金融體系的順周期自我強化和風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場傳染。從跨時間維度看，主要通過對資本水平、杠桿率等提出動態(tài)的逆周期要求，抑制金融體系的順周期性。從跨空間維度看，主要通過加強系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管和金融市場宏觀審慎管理，防控風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場、跨部門和跨境傳染。三者在工具形式上有一些交叉，相互補充。比如，資本充足率要求是微觀審慎監(jiān)管工具，但附加資本監(jiān)管則是宏觀審慎管理工具；撥備覆蓋水平按照會計原則和預(yù)期損失原則，是微觀審慎監(jiān)管工具，利用撥備在經(jīng)濟和銀行盈利的上行或下行周期進行逆周期調(diào)節(jié)，就是宏觀審慎管理工具。

中國對宏觀審慎管理的探索實踐起步較早。早在2003年，中國就在房地產(chǎn)金融領(lǐng)域首次引入最低首付比例政策。2008年國際金融危機后，中國在全球率先啟動構(gòu)建宏觀審慎政策框架，逐步形成了具有中國特色的宏觀審慎管理實踐路徑。

在宏觀審慎管理的治理機制方面，加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充實人民銀行宏觀審慎管理職能?？绮块T層面，2013年，國務(wù)院批準人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度；2017年，成立國務(wù)院金融委；2023年，成立中央金融委,逐步強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。部門層面，2017年全國金融工作會議和2019年初中央批定的機構(gòu)改革方案，明確了人民銀行負責宏觀審慎管理的職責，牽頭建立宏觀審慎政策框架，設(shè)立宏觀審慎管理局。

在宏觀審慎管理政策體系方面，人民銀行從多個維度進行了探索推進。一是2021年發(fā)布《宏觀審慎政策指引》，明確了宏觀審慎管理思路和政策框架。二是2003年建立差別存款準備金制度，2010年引入動態(tài)調(diào)整機制，在此基礎(chǔ)上，2016年又升級為宏觀審慎評估（MPA），將信貸投放與金融機構(gòu)資本水平及經(jīng)濟增長相聯(lián)系，有效促進了貨幣信貸平穩(wěn)增長。三是建立健全系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管總體框架。會同金融監(jiān)管部門發(fā)布了《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》、《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》、《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定》、《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》、《系統(tǒng)重要性保險公司評估辦法》，落實系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管和恢復(fù)處置計劃等要求。目前，中國共有5家全球系統(tǒng)重要性銀行，20家國內(nèi)系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行，資產(chǎn)合計約占銀行業(yè)總資產(chǎn)的7成。四是設(shè)立跨境融資宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等工具，對跨境資本流動實施逆周期調(diào)節(jié)。五是探索開展金融市場宏觀審慎管理。動態(tài)觀察、評估債券市場運行情況，加強金融機構(gòu)風(fēng)險提示，阻斷或弱化風(fēng)險的積累。會同證監(jiān)會設(shè)立支持資本市場的兩項貨幣政策工具。堅持市場在匯率形成中的決定性作用，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，防范大幅波動風(fēng)險。六是完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理。動態(tài)調(diào)整房貸首付比、房貸利率等政策工具。七是搭建金融控股公司監(jiān)管框架，依法開展金融控股公司準入和監(jiān)管。目前這項工作已劃入金融監(jiān)管總局。八是加強市場預(yù)期管理。當金融市場發(fā)生較大幅度的波動時，主動發(fā)聲，及時校正市場“羊群效應(yīng)”，堅定維護股市、債市、匯市等金融市場穩(wěn)定。

二、中國宏觀審慎管理體系的演進方向

比較來看，貨幣政策是中央銀行傳統(tǒng)職責，制度框架比較清晰成熟；宏觀審慎管理全球雖然也有不少實踐，但起步不久，仍處于不斷探索和完善的過程中?！笆逦濉币?guī)劃建議稿提出，要構(gòu)建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系。我們考慮，主要有以下幾個重點工作方向。

第一，更好覆蓋宏觀經(jīng)濟運行和金融風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性。宏觀經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，是金融市場穩(wěn)定運行和微觀單體金融機構(gòu)健康經(jīng)營的基礎(chǔ)。需要密切監(jiān)測評估宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢，在宏觀層面把握好經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和金融風(fēng)險防范的動態(tài)平衡，堅持推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，從源頭上防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

第二，更好覆蓋金融市場的運行。隨著金融現(xiàn)代化進程的推進，我國金融體系逐步從傳統(tǒng)銀行業(yè)機構(gòu)為主向多層次現(xiàn)代金融市場體系演化，金融體系的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性也顯著增加。需要根據(jù)金融市場的發(fā)展變化，不斷拓寬宏觀審慎管理的覆蓋范圍，增強金融體系的韌性。

第三，更好覆蓋系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)規(guī)模大、關(guān)聯(lián)性強，一旦出險，具有很強的外溢效應(yīng)。近年來，主要經(jīng)濟體普遍加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的宏觀審慎管理，并將覆蓋面從銀行部門逐步擴展到非銀行金融部門。需要全面評估認定系統(tǒng)重要性銀行、保險等金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施，在常規(guī)監(jiān)管基礎(chǔ)上，實施與其系統(tǒng)重要性程度相匹配的附加監(jiān)管措施。

第四，更好覆蓋國際經(jīng)濟和金融市場風(fēng)險的外溢影響。全球金融市場關(guān)聯(lián)性增強，信息傳播迅速，金融風(fēng)險更容易在跨境之間傳染蔓延。這次國際貨幣基金組織/世界銀行年會，大家比較關(guān)注主要經(jīng)濟體政府債務(wù)風(fēng)險及其可能對全球金融市場的沖擊，并加強了早期風(fēng)險預(yù)警。我們需要把握好內(nèi)部均衡和外部均衡的關(guān)系，動態(tài)評估、有效應(yīng)對主要經(jīng)濟體貨幣政策、貿(mào)易政策、主權(quán)債務(wù)風(fēng)險和地緣政治等對我國金融市場運行的影響。

三、加快構(gòu)建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系

宏觀審慎管理體系是在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險中發(fā)揮積極作用的一整套制度安排。下一階段，人民銀行將重點推進四方面工作。

一是強化系統(tǒng)性金融風(fēng)險的監(jiān)測和評估體系。監(jiān)測方面，持續(xù)提升國家金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫對重點領(lǐng)域風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測功能；充分發(fā)揮銀行間市場交易報告庫作用，高頻匯集并監(jiān)測金融市場交易行為。評估方面，2016年人民銀行設(shè)立的宏觀審慎評估（MPA），目前更多服務(wù)于貨幣政策。我們正研究將MPA拆分為兩部分。一部分聚焦評估貨幣政策的執(zhí)行情況；另一部分聚焦宏觀審慎和金融穩(wěn)定評估，服務(wù)于宏觀審慎管理。目前，已經(jīng)形成初步方案，后續(xù)我們將與金融機構(gòu)溝通，進一步完善后執(zhí)行。

二是完善并強化重點機構(gòu)和重點領(lǐng)域風(fēng)險防范舉措。強化系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管，充分發(fā)揮逆周期資本緩沖、恢復(fù)與處置計劃等作用。適時發(fā)布系統(tǒng)重要性保險公司名單，推動附加監(jiān)管工作落地。拓展中央銀行維護金融市場穩(wěn)定的宏觀審慎管理功能。重點關(guān)注金融機構(gòu)的杠桿水平和期限錯配，及時阻斷金融市場流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險的累積，遏制金融市場的“羊群效應(yīng)”。完善金融市場基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，建立中央對手方流動性風(fēng)險約束和流動性支持機制。持續(xù)完善跨境資本流動宏觀審慎管理，根據(jù)形勢及時采取逆周期調(diào)控措施，保持跨境資本流動總體平穩(wěn)。做好房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理工作，健全房地產(chǎn)金融分析框架，優(yōu)化房地產(chǎn)金融基礎(chǔ)性制度。

三是持續(xù)豐富宏觀審慎管理工具箱，提升系統(tǒng)化、規(guī)范化、實戰(zhàn)化水平。經(jīng)過多年實踐，人民銀行已積累形成了較為豐富的宏觀審慎和金融穩(wěn)定工具體系。針對金融機構(gòu)，有系統(tǒng)重要性銀行附加資本和附加杠桿率要求、央行金融機構(gòu)評級、壓力測試、杠桿率約束、逆周期資本緩沖、逆周期撥備調(diào)節(jié)、總損失吸收能力、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)恢復(fù)與處置計劃、存款保險風(fēng)險差別費率等工具。針對金融市場，外匯市場有遠期售匯業(yè)務(wù)風(fēng)險準備金、跨境融資宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)等工具。債券市場有杠桿水平、期限錯配管理和窗口指導(dǎo)等工具。股票市場有支持資本市場穩(wěn)定發(fā)展的兩項貨幣政策工具，支持匯金公司發(fā)揮“類平準基金”作用。我們正在考慮的一個問題是，綜合平衡維護金融市場穩(wěn)定運行和防范金融市場道德風(fēng)險，探索在特定情景下向非銀機構(gòu)提供流動性的機制性安排。針對房地產(chǎn)金融領(lǐng)域，主要有首付比、利率、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權(quán)重、居民債務(wù)收入比等工具。針對風(fēng)險處置資源，有存款保險基金、金融穩(wěn)定保障基金等，人民銀行依法履行最后貸款人職責。我們將繼續(xù)拓展豐富宏觀審慎管理的工具箱，動態(tài)評估優(yōu)化。

四是不斷健全協(xié)同高效的宏觀審慎管理治理機制。宏觀審慎管理尤其需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。今年初，人民銀行設(shè)立了宏觀審慎和金融穩(wěn)定委員會，對涉及宏觀審慎管理和金融穩(wěn)定重大事項加強分析研究、溝通協(xié)調(diào)和推動落實。下一步，人民銀行將在中央領(lǐng)導(dǎo)下，加強貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管以及與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等協(xié)同配合，形成合力。嚴肅財經(jīng)紀律、市場紀律和監(jiān)管規(guī)則，防范風(fēng)險外溢和道德風(fēng)險。加快推動人民銀行法、金融穩(wěn)定法等立法修法，強化宏觀審慎管理的法治保障。

構(gòu)建宏觀審慎管理體系是一個持續(xù)推進的動態(tài)過程，也是需要各方推動、高效協(xié)同的系統(tǒng)工程。人民銀行將認真落實“十五五”規(guī)劃的要求，與各方共同努力，加快構(gòu)建覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，推動經(jīng)濟金融高質(zhì)量發(fā)展。

最后，預(yù)祝本屆論壇圓滿成功，謝謝大家！